如何统筹兼顾，既改善环境质量，又保证经济较快发展和社会稳定，是转型期环境保护必须破解的难题。

我国转型期环境保护有两个重要特点。一是总体上我们还处于工业化、城镇化快速推进的历史阶段，区域发展不平衡，污染物排放的新增压力很大。上世纪六七十年代，发达国家大规模开展环境保护的时候，城市化率已经普遍超过75%，服务业在三次产业中的比例达到65%左右，这与今天的中国有很大不同。二是我国东中部地区人口和企业布局密度很高，单位国土面积的污染物排放强度很大。在这一点上，世界上很少有国家尤其是发达国家能够与我们相比。这意味着就个体而言，同样的环境努力却换不来同样的环境成效。

造纸行业曾是山东的第一污染大户。2002年造纸行业COD 排放量超过全省工业的50%，但对工业增加值的贡献率仅为3%。从上世纪90年代中期开始，山东省就积极探索解决造纸行业高污染问题。1996年到2002年，主要采取行政手段关闭规模较小、污染严重的草浆造纸生产线472条，污染加重趋势得到初步遏制。但单纯采用行政手段也逐渐显现出缺乏预见性、易于反弹和社会成本较高等问题。据统计，仅2001~2002年间关闭的41条草浆生产线，就使固定资产10多亿元报废，数万职工下岗，给社会稳定带来很大压力。

2003年，山东省发布实施《山东省造纸工业水污染物排放标准》，开启了以环境标准倒逼传统行业转方式调结构的新路子。标准跨越8年实施，共分了4个阶段。第一阶段从2003年5月1日起，草浆造纸外排废水COD执行420mg/L的标准限值，略严于450 mg/L的原国家标准，向行业发出“标准即将加严”的明确信号。第二阶段从2007年1月1日起，大幅度加严标准，草浆造纸外排废水COD执行300mg/L的标准限值。第三阶段，出台4项覆盖山东全境的流域性综合排放标准，流域标准第一时段与造纸工业水污染物排放标准第三时段相衔接，实现了行业排放标准与流域综合排放标准的对接，草浆造纸外排废水COD执行300mg/L~150mg/L的标准限值。第四阶段自2010年1月1日起，全省所有企业全部执行统一的流域性污染物排放标准：重点保护区COD执行60mg/L、一般保护区COD执行100mg/L的标准限值，严于原国家标准4~7倍。企业排污不再依行业而定，而是按照企业在流域中所处的位置确定排放限值，这样也就实质上取消了高污染行业的排污特权，将污染物排放标准和环境质量标准初步衔接起来。

实施具有预见性的环境标准体系，实质是以数字化法规的形式宣布了落后生产力的淘汰进程。标准发布后，先进的造纸企业纷纷投入巨资组织科技攻关，从生产的全过程突破环保瓶颈，整体技术水平大幅度提高。山东泉林纸业环保和循环经济类专利达180多项，研发成功的“一草三用”技术路线，实现了麦草全部综合利用。山东省环境保护科学研究设计院研发的“造纸废水深度处理与回用技术”取得突破，得到广泛应用。2011年，环境保护部、国家发改委先后突破政策禁区，批复了山东泉林纸业年处理150万吨秸秆综合利用项目，这标志着山东造纸行业转型升级取得重要突破。2014年，美国弗吉尼亚州招商山东泉林纸业赴美投资建设制浆造纸项目，州政府给予企业500万美元奖励。曾经被贴上落后标签的秸秆制浆造纸项目，成为美国人的香饽饽。

值得一提的是，从2003年起，山东环保没有采取行政手段关闭任何一家规模以上造纸企业，是行业自己走了一条转方式调结构的道路。10年以后，全省制浆企业由原来的200多家减少到十几家，但整个行业的规模和利税却大大提高。2013年，山东省机制纸及纸板产量比2002年增加了两倍多；利税增加了近4倍，均居全国第1位；而主要污染物COD排放量却减至2.4万吨，减少了88.2%。目前，山东每一个造纸企业都在排污口设置了生物指示池，达到了常见鱼类稳定生长再排向环境的治污水平。按照同样的思路，山东省先后出台了38项标准，形成了覆盖全境的地方环境标准体系。

从2003年到现在，山东流域水环境质量连续13年持续改善。2015年山东水环境的平均COD浓度为23.7mg/L，1985年的平均COD浓度为42mg/L。因此说，目前山东水环境质量已经明显优于1985年的水平，而且建立了长效机制。

山东实施地方环境标准，曾面临诸多质疑。有人认为，山东自我加压，实施比国家严得多的地方标准，市场竞争必然会搞垮山东造纸行业。还有人认为，政府决策应当首先考虑行业治污的经济技术可行性，当时经过调查，85%的造纸企业实现不了第三阶段标准值，因此制定这样的标准脱离实际。这些观点初听起来很有道理，而恰恰这样貌似正确的观点是社会转型期需要突破的思想障碍。其问题在于把传统行业治理污染的经济技术可行性当成了政府决策的唯一前提，而忽视了维护公众健康和生态安全的必要性、经济社会发展的必然趋势和环境保护对于传统行业强大的优化倒逼作用。观念转不过来，就迈不开步，更谈不上跨越多少年合理制定奋斗目标统筹兼顾地推进工作。

受市场竞争的比较优势原理制约，发展中地区通常“两高”行业比较多。进入转型期，对于仍然存在的落后生产方式，既不能安于现状、保护落后，也不能简单化地加以排斥。不要轻易给哪个行业贴上落后行业的标签，不能轻易认定某个行业多少规模以上的才能上，多少规模以下必须淘汰。为什么不能以环保、质量、安全等标准，依法行政推动结构调整呢？不管多大规模，只要能够达到这些标准就应当允许存在。反之，达不到这些标准，规模再大也不行。企业的生存权应当交给市场来决定。在山东造纸转型升级的案例中，政府的作用是发布标准、依法监管；企业的作用是技术创新、转型升级；市场的作用是优胜劣汰。

用环境保护优化经济发展，笔者主张采取必要性、预见性、引导性和强制性有机结合的工作策略。必要性，就是要把握大势，用维护生态安全的必要性和经济社会发展的必然规律统一思想，形成合力。预见性，就是统筹经济社会与环境保护，提前若干年科学确定工作目标，让社会明确努力方向。引导性，就是实施分阶段逐步加严的政策措施，引导企业调整结构转型升级。强制性，就是确定的政策措施必须有权威性，要依法坚决落实。“四性”策略有机结合，一些貌似困难的事情就好办多了。